现行社保费征收的“瓶颈”及解决的思考
现行社会养老保险条例规定，单位及其与之形成劳动关系的员工都是社会养老保险的参保人。目前，社保经办部门都将签订劳动合同、在劳动部门办理手续的在册人员（以下简称：在册人员）界定为与企业“形成劳动关系”的应参保人。这种界定在实行社保的初期有其特定的历史成因，并被持续沿用。但是，我们在社保费征收和调研过程中体会到，它是计划经济的产物，既不能适应目前市场经济条件下劳动力流动的实际，又有悖于社保政策实行全员参保的初衷。在实际施行中，更增大了社保费征收难度，造成征缴率低下、欠费持续增加，甚至导致社保基金收不抵支的被动局面，是目前社保费征缴工作中的主要“瓶颈”。因此，必须进行征缴办法改革。改革的思路是，实施“以在岗人员为参保对象，以企业工资总额为计费基数，以社保费征收与税收征管联动控制为管理手段”的社保费征缴方式。
一、 按“在册人员”参保的弊端
1、现行以“在册人员”参保，虚大了应征数，增大了征收难度，导致欠费持续增加。这在老国有、集体、粮食、老供销系统等企业表现尤其突出。这些企业历史上曾经辉煌，但因各种不同原因，目前大多已是衰落。在其兴盛时，他们有许多是规模很大，员工众多，但现在则是业务量大幅度收缩，只有少量员工上班；有的甚至已没有生产经营，只有个别领导和留守人员在岗，大量的员工“下岗”、“待工”。而这些“下岗”、“待工”人员由于种种原因一直未能办理解除劳动合同手续。例如，我市一家老二轻工业企业，在其辉煌的年代，曾有员工近二千人，由于各种原因，企业逐步分拆、收缩，至我市开始实行社会保险时，有在册人员四百多名。但实际只有八十多人在岗，其余的三百多人，十多年来陆续“下岗”、“待工”或“自动离岗”，但均未办理解除劳动合同手续。根据现行社保制度规定和上述界定标准，该企业被要求以四百多人登记参保。社保部门传递到地税征收部门的应征数是以四百多人计算，地税部门在征收时，要求企业按四百多人交纳。这按现行参保人的“界定”是合规的。但从企业角度和合理性上分析：企业只有八十多人参加工作、创造劳动价值并领取工资；能扣缴到个人应缴社保费的也只有八十多人，要求它按四百多人计算交纳社保费，既不合情理又超过了企业的经济承受能力。企业当然是无法全额缴纳的，这实际上就虚大了三百多人的应征数，造成了起码有三百多人的长期欠费。象这样的企业、这样的现象并非是个别，也不是最典型的，长此累积将成为谁都没法清理的巨额欠帐。
2、导致扩面难，漏保多，难于实行全员参保。由于目前我国正处于从计划经济向市场经济转轨初期，有许多制度尚未完善，在劳动力管理体制方面还存在着许多漏洞。现实中劳动力的流动性很大，而管理跟不上，这就给部分用人单位造成了有机可乘。这在部分民营、个体、股份合作制、乡镇企业等单位最为突出。这些企业的用工，多是外省工、农民工、待业人员、和各类下岗、失业、“待工”人员，企业老板为了节约开支、减少麻烦事，往往都不与员工签订劳动合同，也不办理规范的用工手续。在社保扩面工作中常常可碰到，明知企业生产规模很大，用工人数不少（几十、上百甚至上千人），但这些人员均无签订劳动合同、没办理劳动用工手续，因而不属“在册”人员，“无理由”可动员其参保；既使是在一些有签订劳动合同的单位，由于其用工中有很多是社会上的“下岗”、“待工”、“离岗”等人员，这些人员在原单位均已参保，按规定又不可以重复参保，而且受“在册”与否的限制，不能办理社保关系的转移。因此，“我们都无签订合同”、“他们已在原单位参保”成了这些老板拒绝为员工参保、交费的绝好理由。目前，有许多企业明明生产规模很大，却仅有少数几个人参保，但社保扩面工作人员也“无可奈何”。这类企业成了社保工作的难点、死角，造成了扩面难、漏保多、难于实施全员参保。
3、将导致部分原参保人员的社会保障“无保障”。由于目前劳动力流动性很大，而且人们的社保意识尚较差，有很多原参保人员在转换了工作单位之后，不能、或不主动要求办理社保手续的转移，也乐得不再交纳社保费；或由于新单位老板拒绝承接续保等原因，造成了“在册而不领薪，无法扣缴；在岗有领薪，因无社保关系，而不必扣缴”的现象普遍存在，导致许多原参保人员中断交费。如任其下去，这些人员的权益将受到严重的损害。名义上他们有参加社会保险，但由于没有（或中断了）履行缴费义务而到达退休年龄时，他们将不可能享受按月领取社会养老金待遇。这样，他们的“社会保障”，事实上将是无保障的！
4、负担悬殊，导致不公平竞争，给社保工作带来了诸多的矛盾和困难。如前所说原有的国有、集体、供销等老企业，都按“在册人员”全部登记参保、缴费，很多单位的参保人数远多于实际参加工作的在岗人数，所应缴纳的社保费超出了其经济承受能力。而其他的企业则只有少数人参保、甚至于有的完全没有参保，产生了企业间经济负担上的极不公正，不利于企业的公平竞争。而这种负担上的极不公平，又直接影响了自觉参保、缴费单位的积极性。因此，给社保的扩面和社保费征缴工作都带来了非常大阻力和困难。
二、 解决“瓶颈”的关键是改变参保对象界定的观念
导致上述弊端的是对“形成劳动关系”的理解和界定。如根据《广东省社会养老保险条例》第二条的规定“所有企业、城镇个体经济组织和与之形成劳动关系的劳动者；国家机关、事业单位、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者”都是参保对象。在条例中为什么要区分机关事业单位与企业单位，并分别以“建立”和“形成”来描述单位与个人构成的劳动关系？笔者认为，鉴于我国目前机关、事业单位的用人均需按编制和有关规定，报经人事、劳动部门批准后招收（或调动）。因而，此类单位人员都是在编（在册）人员，确实是建立了规范的劳动关系的，条例中也特别以“建立劳动合同关系”限定；而在社会主义市场经济条件下，企业具有灵活的用人、用工自主权；劳动者的频繁流动成为客观现实。因而条例只以“形成劳动关系”来描述，这里的“形成劳动关系”与对机关、事业单位人员的描述显然不同，应是指事实关系，即是指实际上的雇用与被雇的关系，是实实在在的“在岗”人员。
改变参保人员的界定观念，改“在册人员”为“在岗人员”。这也是在社会主义市场经济条件下，从经济的观点出发来考察问题，从收益与付出的逻辑关系上明确经济负担责任的结果。因为，企业的生存、发展必须依赖员工的劳动。劳动者参与企业的生产、经营活动，直接或间接地创造了“使用价值”（商品产品或服务产品），供给社会、满足了社会的各种需求，体现了其社会效益。是劳动者对社全的贡献；“使用价值”通过“交换”，实现了其“价值”，体现在企业是经济效益（利润）。企业的效益来源于全体员工创造的价值。所以，作为得益者的企业，理所当然地应为共同创造了企业价值的每一位员工的社会福利尽其法定义务和社会责任，以解除他们的后顾之忧，使之更好地为社会提供“使用价值”、为企业创造更多“价值”。这是国家实施社会保险的政策精神，也是每一个劳动者的权利；是劳动力再生的必然要求，更是社会稳定、经济发展的公共需要。因此，企业的参保对象应是“在岗”人员，而非“在册”人员。
在以“在岗”人员为参保对象的条件下，劳动者的社保关系随工作单位变动而动，由用人单位直接代扣并交纳社保费，可以适应劳动力流动的实际，避免目前这种 “在册而不领薪，无法扣缴；在岗有领薪因无社保关系，而不必扣缴” 现象，可解决原参保单位社保费应征数虚大，欠费持续增大问题，且能确保原参保人不因工作变动而中断交费；更有利于消除企业籍口，真正实施全员参保，以保障全体劳动者权益。这是解决上述弊端的关键。
三、改革社保费征缴办法及必须解决好的若干问题
（一）在参保人员界定观念改变的前提下，实施社保费征缴方式改革。新的征缴办法运作是：参保单位按工资总额和规定的费率计算，直接向地税社保费征收部门申报，一并交纳。个人应交的社保费由现时所在单位从个人工资中扣回；参保具体人员由缴费单位按在岗人数确定，并作明细申报以便个人帐户分录，对其中部分未参保的人员由单位在缴费的同时向社保部门补办参保手续。这既解决了现行“扩面难”的问题，使每个参加工作的人都纳入社会保障，又解决了因工作流动而中断交费的原参保人员恢复缴费，可提高征缴率，压缩欠费，增加社保基金收入；在参保人的管理上，单位与个人应相对分离，个人参保后，不再是固定在某个单位的参保人，《社保证》（社保关系）随工作移动而动；在征收管理上，以“工资总额”为总控制指标，采取与企业所得税的进入成本的工资总额和用工申报、个人所得税的征税标准、税收日常检查和年度汇结算等结合起来，实行联动控制、管理。
（二）实行社保费征收方式改革，除了观念改变、强化服务、简化手续、加强宣传、兑现待遇、取信于民，以提高全民社保意识和参保自觉性外，还必须切实解决好以下的几个主要问题：
1、实施市级社保统筹（条件成熟扩到省级统筹、全国统筹），以解决因劳动力流动带来的缴费、管理等诸多问题。例如，目前我市按市、县、区共分设五个社保局，如不实行全市社保统筹，因劳动力的流动，一家企业所雇员工可能分属多个社保局（指社保关系），向谁申报、交纳？仰或办理社保关系的转移？均会造成工作量成倍增长，且手续繁复，社保部门难于承受，参保人难于接受。因此，须实施市级社保统筹。
2、参保人管理方面，随着实行市级社保统筹，必须统一全市参保人社保号。以个人身份证号码为个人社保号，防止出现重复、混乱；并应考虑参保简便、核发个人《社保证》及时，以减少人们的疑虑；更要确保个人帐户分录的及时和准确，切实保护参保人的权益。
3、费率适度的问题。考虑目前许多企业经营仍困难及经济效益较低的实际情况，以及除原国有、集体以外的大多数企业人员参保率低，随着全员参保的实施，其费用负担将大幅度增加的实际。费率的确定不宜过高，以防止企业因费用增加过骤、过高，甚至超过了企业的经济承受能力，而引发过分的抵制情绪，这将关系到改革的成败。因此，要统筹兼顾，在社保基金收支基本平衡的前提下，尽量降低综合费率，以减缓企业负担率的骤增，减少改革推行的阻力。
4、符合实际的工资总额核定问题。由于目前企业的建帐状况并不建全，许多企业不能正确核算收入、费用、成本，难于统一实行查帐征收的情况，可根据参保单位的帐务设置状况分为三种类型，区别核定其计费工资总额征收：①对帐册建全的企业采用按实际工资总额，即查帐征收；②对帐册不建全的企业采取以同行业工资占销售收入比例换算核定其计费工资总额方法，即核定征收；③对个体户暂采用以最低标准，定员定额征收。
5、原参保人员中断交费及下岗后没有固定工作的人员缴费问题的处理。这些人员的下岗、离岗大多是非自己意愿的，是社会变革和企业经营状况等造成的，是历史形成的问题。必须以历史的观点来看待和切实处理好。防止因此而出现社会不稳定和侵害劳动者的切身利益。具体可分别不同情况处理：①现有单位和本人愿意补齐的，可以一次性补交；②单位不同意而本人愿意补齐的，也可由本人一次性补交；③现有单位和本人不愿意（或无能力承担）的，可间断交纳，并相应减少本人缴费年限。④对下岗后没有固定工作的人员，可以最低标准在原参保单位交纳或由劳动保障部门指定的劳动代理机构代缴，但缴费单位在申报时应与在岗人员分开单项申报。
综上所述，笔者认为改变参保对象界定观念，实施“以在岗人员为参保对象，以企业工资总额为计费标准，以社保费与税收征管联动控制为管理手段”的社保费征缴方式，既可适应社会主义市场经济条件下劳动力流动性强的实际情况，解决“扩面难”问题，有利于实施全员参保；更有利于提高社保费征缴率，压缩欠费，从而增加社保基金收入，增大社会保障体系的保障面和保障力度，是目前解决社保费征收“瓶颈”的较好办法。（2001年10月24日）
附注：
社保部门界定“在册人员”为参保人的原因
1、社保部门组建初期的主要骨干人员来自劳动部门，几十年的劳动管理所形成的对劳动力的管理理念:是否签订劳动合同、是否办理劳动登记即为是否“形成劳动关系”。所以，这是管理人员的心理行为规律和惯性思维的必然结果。
2、在实行社会保险之初，主要是从国有和大集体企业开始逐步推开。国家规定单位参保之后，企业所有的原退休人员均纳入保障范围，由社保部门负责支付退休金；而作为参保单位的国有和大集体企业因各种不同原因，许多已是“衰落”，很多已是实际在岗人员不多，甚至少于其退休人员。而且，企业出于自身利益，总是希望卸去所有的退休人员的“包袱”，而尽量减少参保缴费负担。因此，参保人数的确定成为社保部门与企业之间的矛盾焦点。不得以，也只有统一采取强制按所有在册人员参保，才可勉强维持当时收支平衡的费源。所以，是客观现实导致不得已而为之的。久而久之便成为历史惯性持续沿用。因此，原在社保部门各社保科的参保资格审核职责中，有一项重要的审核内容，就是参保个人是否与企业签订劳动合同并在劳动部门办理劳动用工手续的审核。
这就是社保经办部门将签订劳动合同、在劳动部门办理手续的“在册”人员界定为与企业“形成劳动关系”的应参保人的主要原因。
文章来源：社保在线
