笔者在《现行社保费征收的“瓶颈”及解决的思考》（见本研究丛论，编号322）一文中分析认为：“社保经办部门都将签订劳动合同、在劳动部门办理手续的在册人员（以下简称：在册人员）界定为与企业“形成劳动关系”的应参保个人”。这一界定标准“ 是计划经济的产物，既不能适应目前市场经济条件下劳动力流动的实际，又有悖于社保政策实行全员参保的初衷。在实际施行中，更增大了社保费征收难度，造成征缴率低下、欠费持续增加，甚至导致社保基金收不抵支的被动局面，是目前社保费征缴工作中的主要‘瓶颈’”。尽管目前许多地方在社保工作中，已不再强调以在册人员参保，并正通过向各类民营企业扩面的实际，逐步修正这一政策性偏差。但是，若不明确加以纠正，其对社保工作仍将会持续产生严重的影响。本文拟就这一界定标准的历史成因及其对现行社保工作的持续影响等问题作进一步探讨分析。
一、以在册人员为参保人界定标准的历史成因
以在册人员为参保人界定标准的历史成因，主要有两个。一是由于社保部门组建初期的骨干人员主要来自劳动部门，劳动部门人员在几十年的劳动管理中所形成的对劳动力的管理理念：是否签订劳动合同、是否办理劳动手续，是确认“形成劳动关系”的审核标准。以这一计划经济条件下劳动力管理的观念，应用于社保工作，理解社保条例中所指的与企业“形成劳动关系”的劳动者，结论必然是“在册”人员。所以，将参保人员界定为“在册”人员，是管理人员惯性思维的结果；二是在我国实施社会保险之初，主要是从国有和大集体企业开始，逐步推开。按当时国家规定，单位参保之后，企业所有的原退（离）休人员均纳入社保的保障范围，改由社保部门负责支付养老金。出于自身利益，企业总是希望卸去所有退（离）休人员的“包袱”，而尽量减少参保缴费的“负担”。而作为参保单位的国有和大集体企业，因各种不同原因，当时有许多已是“衰落”。很多企业已是实际的在岗人员（指实际参生产、经营的人员）不多，有的甚至少于其退休人员。因此，参保人数的确定成为社保经办机构与企业之间的矛盾焦点，难于调和。不得以，只有统一采取强制按所有在册人员参保，才有勉强维持当时收支平衡或尽量减少收支赤字所需的费源。所以，将参保个人界定为“在册人员”，又是在当时的历史条件下，客观现实导致不得已而为之的结果。
二、以在册人员为参保人对现实社保工作的持续影响分析
尽管在目前的社保扩面工作中已不再强调“在册”人员，事实上也正在慢慢地自然淡化这一界定标准，逐步向各类民营企业扩面。但是，这一历史界定标准的悄悄淡化，却不可能消除其所带来的负面效应，“瓶颈”仍将继续存在，仍会持续地影响现实的社保工作。这是由社保的性质和现行社保部门对参保人的管理及核算模式所决定的。
社会保险的社会性和福利性充分表明，参加社会保险是劳动者个人的切身利益。为确保和兑现对参保个人权益的承诺，前提必须是做好参保人的信息、数据资料的记录、管理，并保证信息数据的准确性和连续性。现行社保部门对参保人的管理，采取的是通过参保单位来管理参保个人的模式。在一个参保单位的社保编码之下，参保个人按单位自编顺编码管理。顺编码从0001开始顺编，减员编码空置不重用，增员增加顺编码。参保个人一经在社保部门进行参保登记，就必须按参保个人设立个人帐户（以顺编码标识），以管理、审核和记录个人缴费等情况。在对个人帐户数据的审核、记录或查询时，均是通过“单位编码→个人顺编码”程序进行管理。由于社会主义市场经济条件下，企业具有用人自主权，劳动力的流动性很大，一个人在几十年的劳动过程中可能会流动过若干个企业（单位），一生中就可能有若干个“顺编码”。如何确保个人帐户的管理不乱，又是直接涉及到参保个人的权益。因此，在此管理模式下，即使是在同一社保统筹区内的工作调动，按现有的管理规定都必须到社保部门办理变更（申报）登记。这其中就涉及到劳动力管理问题：与旧单位是否解除劳动合同、与新单位是否签订劳动合同以及是否办理了劳动登记手续等等，仍然是一个是否“在册”问题。然而，由于几十年计划经济条件下，人们形成的对单位的依赖观念根深蒂固。原国有、集体企业的员工，绝不会轻易同意放弃其“在册”人员的身份。即使是已下岗很多年，也没有从原单位领取任何工薪或补助，仍然认为自己是该单位的人员。导致这类人员即便是已在其它单位实际工作多年，也不愿意（或不能）与原单位解除劳动合同，其社保关系更不可能转移到实际工作单位。造成了“在册而不领薪，无法扣缴；在岗有领薪，因无社保关系，而不必扣缴”的现象普遍存在；“我们都没有签订合同”、“他们已在原单位参保，不能重复参保。”也成了拒绝为员工参保、交费的绝好理由。
在应征数据核算上，社保部门是在个人帐户中逐月（或年）产生个人的应征社保费，同时合并形成其所属参保单位的月应征数据。即使是该参保人已到其它单位打工，甚至是所属的参保单位已停产、停业，也不能消除该参保人的参保记录。除非这个参保人符合规定办理了退保、转移或退休，才可能不再产生该参保人的应征数。因此，原按社保部门要求，以在册人数登记参保的单位，其超过“在岗”的“在册”人员所形成的应征数，将继续源源不断地产生。而这类参保单位，从目前大多数地方来看，无论是单位数还是参保人数，都在参保总数中占有较大的比重；其参保人数与在岗人数的差额也比较大。这类参保单位仍将因此而长期背负不断增大的不合理应缴虚数。社保费“欠费”的不断地增大也就是必然结果。
因此，不明确界定以在岗人员为参保人，仅靠悄悄淡化在册人员的参保界定观念的结果，一是必然继续增大欠费数额、导致社保费征缴率低、增大社保费征收难度；二是将继续造成许多原参保人员中断交费，导致界时这些人员的“社会保障”，事实上将是无保障；三是给各类民营企业制造了拒绝为员工参保缴费的“理由”，增大了扩面工作的阻力又给征收管理带来困难和复杂性；四是造成企业间的负担不平衡、不公正，不利于公平竞争。
三、以在岗人员参保的理由及对现阶段社保工作的积极作用
社会保险既是我国原有退休制度的改革完善，又完全不同于原有的退休制度。它是由国家立法，全社会共同负担，为劳动者的生、老、病、死提供物质帮助的社会保障制度。全社会共同负担，包括了国家、企业（单位）和个人的共同负担。其中，社保基金来源的主要负担者是企业（单位）和劳动个人，体现出是一种全社会互助互济、风险共担的社会保障制度。这与计划经济时期的企业退休制度中，国有经济人员的退休经费实际由财政负担、集体经济人员的退休经费由各企业负担的模式是绝对不同的概念。因此，实施社会保险后，应破除原有退休管理制度中的“唯成份论”旧观念，即应破除只有国营、县以上集体企业的正式员工（即在册人员）才可享受退休待遇；又或是只有已“签订劳动合同、在劳动部门办理手续的在册人员”才能参保的观念。要从“全员参保”的社保政策精神和国家实行社会保险制度是为了通过向广大的普通劳动者提供必要的物质帮助，以消除社会动荡的隐患，确保社会稳定、促进经济发展的目的，来理解、贯彻和实施社保制度。要确立参保人是包括全体劳动者，是有参加工作、取得工资收入的人，也就是单位的全部“在岗”人员的新观念，使社保工作中能真正体现社保政策的公平性和“雪中送炭”的实质内涵，以促进小康社会、和谐社会的建设进程。
以在岗人员为参保人，符合现行的社保政策精神及社会主义市场经济条件下的分配原则，（笔者已在《现行社保费征收的“瓶颈”及解决的思考》一文中分析，不再赘述。）更可避免上述的负面影响，对解决现行社保工作中扩面难、征缴难、欠费持续增长的严峻局面，增强社保体系的保障能力，促进经济发展，有着重要的作用。
1、明确以在岗人员为参保人，原国有、集体性质的参保单位同样只按实际参加生产劳动的人数计算应缴社保费，可阻止新的不实应征数据在这类参保户中继续产生和积聚。解决社保费征缴率低、欠费不断累加的问题。
2、明确以在岗人员为参保人，注重劳动者与与雇主之间的事实关系。只要两者间存在雇用与被雇、提供劳动并领取工薪的关系，即形成社保条例所称的劳动关系，雇主就必须为该员工投保。一方面是，可以为在民营企业中扩面提供名正言顺的政策依据，有利于推动全员参保,真正体现社会保险的社会性；另一方面是，只承担实际参加生产劳动、为企业创造价值的员工投保缴费的责任，可减轻原国有、集体企业的负担。体现合理负担原则，为各类企业创造公平竞争的政策、经济环境。
3、原国有、集体企业的各类下岗人员，为其本人及家属的生计，除个别特殊情况外，都会千方百计寻找重新就业。事实上他们的绝大部分人，或到其它单位、或到个体、私营企业、或自办个体户等，实现了再就业。明确以在岗人员为参保对象，则这些下岗人员在哪里重新就业，就可在哪里缴费。既解决了各类下岗人员的继续缴费渠道，为他们的社会保险提供真实的保障；又可解决这类参保人员的应征数在原单位积聚形成虚假“欠费”问题，提高社保费征缴率。
4、明确以在岗人员为参保人，并以工资总额为计费依据，有利于社保费征收管理，又为与税收联动控管创造了现实基础。从逻辑上讲，企业员工的多寡、工资水平的高低，直接反映着企业的生产经营规模和经营效益，所有在岗人员的工资合计构成企业的工资总额。人员工资是企业所得税控管的一个重要成本项目，又是个人所得税的主要计税依据，若社保费也以工资总额为计费依据，则形成了“人员工资”在社保费、企业所得税和个人所得税三者中的有机联系，在客观上形成了社保费与税收的征管联动控管、相互促进的可能。地税征收部门就可以通过税收规范，掌握、控制企业的工资总额，促使企业如实申报参保人数、正确计算缴纳社保费。社保费与税收的征管联动控管的效应，已从潮州市2003年实施的社保费征缴办法改革中得到了印证。（税、费联动控管的特定社会现实基础和可能性分析，祥见本人撰写、刊登于《广东地方税务》2005年第2期上的《社保费与税收联动控管的探讨》一文）。
四、以在岗人员为参保人前提下的参保人管理观念及管理模式
如前所述，目前社保部门对参保人的管理，主要是通过参保单位来管理参保个人的。这种管理模式是源于“参保人是某某参保单位的参保人”观念，也是由实行社保初期靠手工操作、纸质帐本的管理手段和管理水平所决定的。这种模式在当时的确也起到了方便管理，方便查询、方便记帐的作用。但存在着参保单位办保手续烦琐、社保部门工作量巨大的问题,与目前电子计算机和信息工程普遍应用的现实已不相适应。因此，必须改变观念，将参保人定位于“参保人是本社保统筹区（县、区或市）的参保人”。社保部门对参保人的管理中应确立逐步淡化对单位的管理，强化对个人的管理观念。
管理模式上应从“通过单位管人”改为“直接管理到人”。个人帐户编码由单位编码+个人顺编码，改为个人身份证码（考虑到身份证存在编码重复机率，应加上本人姓名以认证）。在此基础上，利用电子计算机信息处理量大和处理速度快的优势，直接查询、记录和管理到每一参保人的个人帐户。这样，可以使每个参保人在同一社保统筹区内不同单位间的流动，均不须办理变更（申报）登记手续，可直接由工作单位申报缴费；在应征数据核算上，由参保单位根据实际用工数量（在岗人数）和工资总额向社保费征收部门申报缴纳，社保经办机构依据参保单位的明细申报数据进行基金统筹帐户和个人帐户的分录、核算。
从社会角度看，劳动力的流动，导致一个单位人员的减少，就必然有其它单位人员的增加。以参保单位而言，不同时期的用工人数及应缴费额，有增有减、可增可减，是符合客观规律和生产经营的实际；以一个社保统筹区域的社保部门而言，参保个人通过哪一参保单位缴费并不重要，只要确保参保人员不因为工作的调动而导致中断缴费并能准确录入个人数据，就能保证个人的权益和社保基金费源的稳定。因此，通过改变对参保个人的管理模式，可达到一是免除了参保单位办保的烦复，方便参保人；二是可大大减少社保部门的变更登记工作量，节约成本、提高工作效率；三是可解决普遍存在的“在册而不领薪，无法扣缴；在岗有领薪，因无社保关系，而不必扣缴”现象，阻止原按在册人员参保的单位应征虚数的持续产生和积聚，减少欠费，切实提高征缴率。
综上所述，笔者认为将参保个人界定为“在册”人员，虽有其特定的历史成因和理由，但已不能适应目前市场经济条件下劳动力流动的实际，又有悖于社保政策实行全员参保的初衷。其造成的结果，不是悄悄淡化原界定标准就能消除。因此，必须明确加以纠正。明确界定社会保险以在岗人员为参保人，既为在民营企业中扩面提供名正言顺的政策依据，有利于全员参保的实施，以真正体现社会保险制度的“社会”性，确保全体劳动者的权益；又有利于加强社保费的征管，提高社保费的征缴率，增强社保体系的保障能力；同时，有利于地税部门通过税、费联动控管的研究、实施，实现由行政扩面向征管扩面转化，促使社保工作的被动转为主动。
文章来源：社保在线网站
